در میان تمامی ماده‌ها و تبصره‌های متعددِ بودجه شورای شهر، شاید چشمِ نیازمندان به هیچ کدام به اندازه ماده ۱۷ نباشد. قید «در راه ماندگان» در متن این ماده، راهِ بسیاری از شهروندان را در طول ادوار مختلف شورای شهر به اتاق‌های اعضاء کشانده تا از این محل، دستگیری کنند، اما با تمام اهمیت این مادۀ یاری رسان، چترش برای همه و به طور یکسان سایه نمی‌گستراند و مصداق گزارۂ معروف «همه با هم برابرند؛ اما برخی برابرترند» شده است.
ماده 17؛ ترمیم‌کننده آسیب‌های اجتماعیِ برآمده از فقر
ماده ۱۷ و موارد مصرف آن، هنوز چرتكه غایبی در بودجه شهرداریها دارد. ماده‌ای که در وجه قانونی‌اش، صندوق کمک به مستمندان است و در بعد مدیریتی‌اش، دامنه هزینه عجیب و غریب داشته است.
کمک به افراد نیازمند، مستمند و اشخاصی که برای درمان ، تحصیل، ازدواج، اسکان و... نیاز به مساعدت مالی دارند، از جمله مواردی است که از محل این بودجه، اعطاء می‌شود؛ اما در ساختار مدیریت شهری، هزینه این ماده در دوره‌های مختلف شورا، رويه شفافی نداشته است. این وضعیت مخدوش را به صورت مصداقی، می‌توان از قول اعضای شورای شهر کرج رصد کرد.
برای مطالعه :
برخی اعتبار ماده ۱۷ را در نیمه اول سال، تمام شده اعلام می‌کردند و برخی با کفگیری که هنوز به ته دیگ نخورده، زیر درخواست مراجع را امضاء کرده و فرد متقاضی را با آن مکتوب، روانه شهرداری می‌کردند. بعدها در ابتدای شورای پنجم، بحث‌های داغی حول ساماندهی آن هزینه کرد و ماده ۱۷ شکل گرفت. در این بین برخی هشدار دامنه رشد «رانت» را از محل آن دادند.
حتی "اما و اگرهای" بسیاری بر لايحه ۹۰۰ میلیونی شهرداری کرج برای کمک به مدیران و معاونان از محل این ماده آوردند تا تبصره‌ای که می‌گوید توشه این مبحث برای کمک به مستمندان پر و خالی شود، از جیب مدیران جهت تشویق مالی سر درنیاورد، اما با تمام این هشدارها هنوز، این بخش از بودجه، کانال‌کشی انضباطی نشده است.
علت بی‌انضباطی در اجرای ماده 17 چیست؟
به تعبير رئیس کمیسیون فرهنگی شورای شهر کرج، این بی انضباطی به علت ناسازگاری بررسی موارد این ماده در دو «کمیسیون فرهنگی» و «برنامه و بودجه» است.
اکبر سلیم‌نژاد می‌گوید: «طبق قانون، شهرداری مکلف است در خصوص همه مواردِ جاری و عمرانیِ مرتبط با سازمان فرهنگی، اجتماعی و ورزشی، حدود یک دوازدهم بودجه پیش بینی شده را هزینه نماید و نظارت بر کیفیت هزینه‌ها بر عهده کمیسیون فرهنگی شورای شهر است؛ اما در حال حاضر بخشی از ماده ۱۷ به کمیسیون برنامه و بودجه می‌رود و بخشی در کمیسیون فرهنگی بررسی می‌شود.»
وی همین امر را عامل برهم خوردن انضباط هزینه کرد و اظهار می‌کند طبق این روی : مشخص نیست سقف ماده ۱۷ در سه ماه چقدر است!
مسئله دیگری نیز چوب لای چرخ، در گردش اصولی این ماده، در میان شهروندان نیازمند است، ارثیه‌ای که از شورای چهارم، روی دوش شورای پنجم مانده است: بذل و بخشش‌های ناتمامی که وعده داده شده و این شورا را موظف به ادا کرده است.
به گفته سلیم نژاد: «مشکل دیگر ما این است که بخشی از مصوبات شورای چهارم از محل ماده ۱۶ و ماده ۱۷، به شورای پنجم ارث رسیده و هیئت‌های مختلف، سازمان‌ها و نهادهای بسیار به ما فشار می‌آورند.»
سوراخ شدن کیسه ماده ۱۷ با ضرب دیه‌ها و جزای محکومیت
در موارد مطرح شده در صحن نیز، نبود وحدت رویه در نحوه تخصیص، میان «برابرها» و برابرترهای مشمول، خط‌کشی می‌کند. برخی از اعضای شورای شهر، کمک به کارکنان شهرداری را از ردیف این بودجه، وظیفه شورا می‌دانند و برخی دامنه حمایت‌گری ماده ۱۷ را تا كل شهر می‌گسترانند تا بر سر هر شخص مستمند یا در راه مانده سایه بکشد، چه عضو نیروهای شهرداری باشد و چه نباشد.
دو رویکردی که موارد تخصیص را برابر پیش نمی‌برد. با این حال، به تصریحِ حقوقی‌های شورا، سالانه بیش از یک میلیارد تومان صرف پرداخت «دیه» می‌شود! روند جاری نشان می‌دهد «خط آموزش‌های عمومی» به کارمندان شهرداری خصوصاً در میان کارکنان رفع سد معبر و پلیس ساختمان که دامنه درگیری بیشتری با مردم دارند؛ کیسه ماده ۱۷ را با ضرب دیه‌ها سوراخ کرده است.
درواقع « مسئولیت مدنی» در شهرداری، وجهی است که بار غیبتش روی شانه‌های نحیف ماده ۱۷ می افتد. «مقدم»؛ مشاور حقوقی شورای شهر کرج می‌گوید: «وقتی ما از مسئولیت مدنی صحبت می‌کنیم، به مسئولیت شهرداری و مستخدمان آن در قبال شهروندان می‌رسیم که خلأ آموزش کارکنان، آن را محقق نمی‌کند.
سالانه بیش از یک میلیارد تومان دیه و جزای محکومیت پرداخت می‌کنیم، در حالی که اگر یک دهم آن را به کمیسیون فرهنگی یا مرکز پژوه‌ها تزریق کنیم تا به کارکنان، آموزش عمومی در باب مسؤولیت‌های‌شان دهند، با این اتفاقات گسترده ناشی از زد و خورد پلیس ساختمان یا مأمورين رفع سد معبر با مردم مواجه نمی شویم.»
کنترل «رانت» در تقویت سمن‌ها
بحث‌های مربوط به ماده ۱۷ را می‌توان از جوانب دیگری هم زیر ذره‌بین برد: از آسیب‌شناسی این رویه کمک کردن تا چگونگی هزینه کردن از جیب این «ماده پناهنده»، نیز پیش کشیدن راهکارهای احتمالی که امکان سوء استفاده و رانت حول و این موضوع را از کار می‌اندازد.
جامعه شناسان معتقدند از محلِ این ماده و تزریق اعتبارات آن به سمن‌ها می‌توان بخش فراوانی از اقشار کم‌توان را زیر چتر حمایت گرفت. دکتر عباس نعیمی جورشری در این خصوص گفت:
"توسعه یک امر چندگانه است که از آن اصطلاحاً با عنوان توسعه متوازن یاد می‌کنیم و در صورتی هم شکل می‌گیرد که توسعه سیاسی، اقتصادی و فرهنگی هم‌زمان با هم پیش رود.
برای اینکه توسعه متوازن رخ بدهد بایستی ساختار اداری و اجرایی، ساختار سالمی باشد. حدود ۱۰۰ سال است که جهان سیاسی، جهان دولت - ملت است و در دوران دولت - ملت‌ها مشغول زیستیم.
در این بین، محور رابطی به نام تشکل‌های غیردولتی وجود دارد و از آنها تحت عنوان سمن‌ها یاد می‌شود و فکر می‌کنم توسعه متوازن با تقویت این تشکل‌ها محقق می‌شود.
این پژوهشگر تاریخ و علوم سیاسی افزود: «هر چقدر کشوری سمن‌های قوی‌تری داشته باشد، فعل توسعه با تأکید بر کاهش فساد، بیشتر رخ خواهد داد. درواقع سمن‌های قوی، فساد را کاهش می‌دهند.
درباره بحث مذكور هم اگر مساعدت ها از طريق سمن‌ها صورت گیرد، منجر به کاهش فساد می‌شود؛ زیرا منافع فردی در این تشکل‌ها بسیار کم است.
فردی که کارمند اداره یا ذی‌نفع در سازمانی است، تعلقی به صنفی، طبقه یا قشری دارد که تلاش می‌کند از طریق آن پست سازمانی، منابع را به هدف‌های مشخص خود تخصیص دهد.
درحالیکه سمن‌ها جمعیت‌های داوطلبانه هستند و متشکل از تمامی قشرها و از سوی دیگر، منافع جمعی بر فردی در آنها اولویت دارد؛ درنتیجه امکان وقوع فساد بسیار کمتر می‌شود.
به عبارت دیگر، منافع عمومی در سمن‌ها به عنوان واسط دولت و ملت، بهتر دیده می‌شود؛ بنابراین تزریق منابع مالی به این تشکل‌ها، به بهبود توسعه در بلندمدت کمک می‌کند. این مدرس دانشگاه در ادامه با آسیب‌شناسی سازوکار کمک کردن به مردم در قالب ماده ۱۷، با شیوۂ حال حاضر گفت: "آسیبی که در این روند وجود دارد متوجه ساختار اجتماعی است".
ساختار اجتماعی در جهان جدید یعنی در ۲۰۰ سال اخیر و به خصوص بعد از مباحث «وبر» در ۵۰ سال گذشته، جهان عقلایی و عقلانی شده است. کشورهای توسعه یافته هم در این گذار این گونه تعریف می‌شوند که عقلانیت بیشتری در مناسبات اداری و سازمانی خود دارند.
درواقع سازمان، جلوه انقلاب عقلانی ست که در مدرنیته نمود پیدا کرد و باید به محیط اجتماعی تزریق شود. بستر اجتماعی پیش‌عقلانی، بستر ارادت‌ورزی است. ارادت‌ورزی یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های بستر اجتماعی به خصوص در مشرق زمین است؛ یعنی اینکه از طریق ارادت ورزیدن به رئیس، کدخدا و ریش سفید، صاحب موقعیت جدیدی می‌شویم.
جهان عقلانی، این روند را نقد می‌کند؛ زیرا شخصیت حقیقی را برمی‌دارد و شخصیت حقوقی را به جای آن می‌نشاند. شخصیت حقوقی نیز از دل سزاواری‌ها بیرون می‌آید، اما در بستر فعلی، هرچقدر فرد، ارادت‌ورزتر باشد بیشتر سهم می‌برد و این خود به فساد اجتماعی دامن می‌زند.»
رییس دپارتمان جامعه‌شناسی مجمع متخصصین ایران خاطرنشان کرد: «از نگاه جامعه شناختی، بحث مدنظر شما مصداقی از همین قضیه است و درواقع بستر ارادت‌ورزی را تقویت می‌کند و اتفاقاً به نفاق اجتماعی هم خواهد انجامید؛ چون امکان دارد که افراد به ارادتی هم که می‌ورزند، اعتقادی نداشته باشند.
بنابراین این رویه در کنار افزایش بی صداقتی، به گدامَنشی هم دامن می‌زند و رفته‌رفته فرهنگ را از شایسته سالار بودن به سمت ساختار ارادت ورزانه پیش‌عقلی جلو می‌برد و نوعی حرکت ارتجاعی ست.»
لزوم تعامل شورا با نمایندگان بخش سوم جامعه
دکتر محمدرضا پویافر نیز، تعامل شورا با نمایندگان بخش سوم جامعه، ضمن این بخش از بودجه را مهم ارزیابی می‌کند: «این ایده می‌تواند موتور محرکه‌ای در جهت توسعه شهر باشد، اینکه نیازی که همیشه در شکل‌گیری شبکه‌های ارتباطی داشته‌ایم، از کانال شورا و شهرداری حمایت شود.
این رویه خیلی از مشکلات را حل می‌کند، ضمن اینکه وقت شورا و شهرداری، صرف امور مهم‌تر می‌شود. در قدم اول، گروهی به نمایندگی بخش سوم جامعه (سمن‌ها و خیریه‌ها) وارد تعامل با شورا شوند و در اتاق فکری، آیین‌نامه‌ای تنظیم شده و مشخص شود که از این محل می‌شود به کدام بخش‌ها و به چه میزان کمک مالی کرد.»
این جامعه‌شناس و استاد دانشگاه اظهار کرد: «این ایده مهمی ست؛ زیرا باعث می‌شود نطفه شبکه‌های ارتباطی سمن‌ها شکل بگیرد و رفته‌رفته رشد کند. از سوی دیگر، فساد حال حاضر که از محل تمرکز سرمایه و برخوردهای سلیقه‌ای، بی ضابطه و نیز نبود حسابرسی وجود دارد تا حد زیادی کنترل می‌شود.»
وی تصریح کرد: «ما زیرساخت‌ها و آیین‌نامه‌های قانونی داریم، هم در محور حمایت و هم دخالت دادن و نقش آفرینی سمن‌ها و مؤسسه‌های خیریه و یکی از راه‌هایی که این ایده‌ها را اجرایی می‌کند، تسهیل فرآیندهای مدیریت شهری از جمله همین تقسیم کردن منابع ماده ۱۷ است.
باید به ضرورت تشکیل شبکه‌های ارتباطی جدی فکر کنیم، زیرا این شبکه‌ها می‌توانند هم به توزیع عادلانه امکانات کمک کنند و هم شفاف‌سازی را مقدور می‌سازند، ضمن اینکه به توسعه اجتماعی و فرهنگی در بلندمدت هم خواهند انجامید.»
جای خالی آیین‌نامۀ شفاف
اما دست‌اندازهای تحقق این ایده چیست؟ رئیس کمیسیون برنامه و بودجه، حقوقی و نظارت و تحول اداری شورای شهر کرج در این خصوص گفت: "برخی از بررسی‌ها نشان می‌دهد گاهی، موارد ماده ۱۷ به کسانی تعلق می‌گرفته که بر اساس قانون مستحق آن نبود‌اند، اعم از نزدیکان و همکاران شهرداری، یا یک سری مشتری دائم بودند که هرماه مبلغی را می‌گرفتند.
در حال حاضر این رویه کم‌رنگ‌تر شده و نسبت به پرداخت‌ها دقت بیشتری صورت می‌گیرد. به عبارتی در قالب ساختار جدیدی که هرکدام از همکاران لحاظ کرده‌اند، این بودجه، هزینه می‌شود، اما به این معنی که کل فرآیند سیستمی شده باشد، یا فرآیندش دقیق تعریف شده باشد و درخواست‌ها از یکجا بیاید، پالایش شود و خروجی پیدا کند، نه! کار هنوز متمرکز نیست". عباس زارع در بیان موانع رسیدن به ساز و کاری مشخص در این رابطه، مشغل‌های بی‌شمارِ مدیریت شهری را دلیل آورد.
زارع اظهار کرد: «علت اصلی این است که اولویت‌های خیلی بیشتری داشتیم. کل مبلغ ماده ۱۷ در قیاس با ارقام چشمگیری که در ردیف‌های دیگر هست، متفاوت است و هنوز فرصت لازم برای اینکه بتوانیم در رابطه با این بخش از بودجه هم انضباط بخشی کنیم، به دست نیاوردیم.
انضباط بخشی به بودجه‌ها
در حال حاضر به سامان بخشي ماده ۱۶ پرداخته‌ایم و هزینه آن از محل را دسته‌بندی کردیم و «حمایت از نهادهای مدنی»، «حمایت از نهادهای ورزشی»، «حمایت از نهادهای حاکمیتی تأثیرگذار در امور شهرداری» و... را ضمن آن دیدیم تا دست شهرداری در هزینه کردن از محل این ماده باز نباشد.
برای مثال طبق سقف مشخصی به نهادهای حاکمیتی پرداختی داشته باشد تا تقویت نهادهای مدنی و سندیکاهای شهری هم از این مسیر لحاظ شود، اما درباره ماده ۱۷ هنوز این فرصت دست نداده است.» آنچه در پیوستار هزینه کردنِ ماده ۱۷ مشاهده می‌شود، تناقض میان رویکرد و حوزه اجراست.
رویکردی که از حمایت‌دهی به نیازمندان می‌گوید و اجرایی که در حمایت لنگ می‌زند و در مقابل سیلِ درخواست‌های شهروندی در رابطه با دریافت کمک مالی، کیسه‌ای خالی را نشان می‌دهد. بنظر می‌رسد در این بین در وهله نخست باید قرائت مدیران شهری را از «افراد درمانده و در راه مانده» و نحوه شناسایی این اشخاص دانست.
زارع دراین باره بیان کرد: «نمی‌توان انکار کرد که مشکلات در جامعه ما بسیار زیاد است و اگر بخواهیم پاسخگوی تک‌تک مسائل معاشی مردم باشیم، با موارد کثیری در هر روز مواجه می‌شویم. قانون گذار سقف ماده ۱۷ را مشخص کرده و گفته از بودجه‌های جاری حداکثر تا درصدی (متغیر است) در قالب ماده ۱۷ منظور شود، بنابراین امکان حمایت از شهروندان نیازمند تحت بودجه این ماده، محدود است.»
در این بین، یک نکته را باید مدنظر داشت تا وقتی اختیار ماده ۱۷ ضمن ساز و کار فعلی در دست اعضای شوراست، زمینه فسادِ خرد و نیز بستر سهم‌خواهی‌های مکرر نیز مهیا خواهد بود، اختیاری که رفته‌رفته باعث سلب اعتماد عمومی نسبت به این افراد می‌شود. رئیس کمیسیون برنامه و بودجه، حقوقی و نظارت و تحول اداری شورای شهر کرج در این خصوص اظهار کرد: "دقیقا این موارد نباید به شورا بیاید و بایستی در شهرداری حل شود".
شهردار اختیار دارد تا پنج میلیون تومان از محل ماده ۱۷ به فرد نیازمند پرداخت کند. به نظر من ساز و کار هزینه کردن ماده ۱۷ باید در شهرداریها به وجود بیاید. عوض اینکه انرژی و زمان شورا برای پاسخ گفتن به موارد ماده ۱۷ صرف شود، بایستی کارگروهی در شهرداری تشکیل شود تا مستمندان را شناسایی کند.
مسیر انضباط بخشی به بودجه‌ها
این پروسه باید به شهرداری رود؛ چون اجرای بودجه در اختیار شهردار است و کار شورا نظارت بر اجراست.» زارع در پاسخ به اینکه: «آیا این تعلل به خاطر خلأهای قانونی است؟» گفت: «نه! هیچ گیر و دار قانونی ندارد و فقط باید پروتکلی طراحی شود. درواقع شهردار باید آیین نامه‌ای بنویسد و طبق آن به این قبیل درخواست‌ها در حد بودجه و اختیار شهرداری پاسخ دهد.
به این مسئله نباید در راهروهای شورا پاسخ داده شود؛ چون هر عضو شورا در مواجهه با موارد آن، سلیقه‌ای عمل خواهد کرد. بنابراین باید پروتکل داشته باشیم و بر مبنای آن سیستم بدهیم، کما اینکه آیین‌نامه اجرایی منجر به شفافیت هم می‌شود.»
بیشتر بخوانید :
از سوی دیگر، در مسیر کانال کشی انضباطی این ماده، اولاً اعضاء باید بیش از پیش درهای شورا را به روی فکرهای برون سازمانی و مستقل باز کنند؛ ثانياً، شورا بایستی دستی کمک خود را به سوی کنش‌گران فرهنگی و اجتماعی در نهادهای مردمی دراز کند؛ ثالثاً، اعضای شورا می‌توانند رسانه‌ها را به کمک گرفته و نهادهایی که گلوی ماده ۱۷ و ۱۶ را گرفته‌اند، معرفی نمایند.
صاحبان اصلی ماده ۱۷ مردم‌اند که با شناسایی انجمن‌های فعال شهر و نهادهای مردمی حامی، می‌شود این ماده سرگردان را در منزلی امن سامان داد و وارد پروسه توزیع عادلانه امکانات در میان کانون‌های شهری مثمرثمر در امر توسعه شد نیز دست رانت را تا حدودی کوتاه کرد.
کانو‌ن‌هایی که هر چند تکیه به اریکه قدرت ندارند؛ اما بی‌تردید سرمایه‌های اجتماعی‌اند که «آینده» را خواهند ساخت. «زارع» نیز به این کاتالیزور تسریع کننده، نظر مثبتی دارد و می‌گوید: "نهادهای مردمی که به طور مستقیم با مستمندان در ارتباط‌اند می‌توانند کمک کننده باشند".
درواقع به جای اینکه شورا و شهرداری خودشان وارد عمل شوند، بودجه به آنها اختصاص داده شود. امکان اعمال این نظر وجود دارد و می‌شود در تنظیم آیین‌نامه به این مباحث نظر کرد. رئیس کمیسیون برنامه و بودجه، حقوقی، نظارت و تحول اداری شورای شهر کرج درپایان خاطرنشان کرد: «ما می‌توانیم سمن‌ها را توانمند کنیم، اعتباری برای آنها در نظر بگیریم و در عوض، مأموریت‌های مشخصی از آنها بخواهیم؛ برای مثال ساماندهی کودکان کار در سطح شهر، حمایت از زنان بی سرپرست یا بدسرپرست.
تقویت نهادهای مدنی
ما معتقدیم، آنچه در بالا گفته شد، یکی از روش‌های تقویت نهادهای مدنی است. ضمن ماده ۱۶ نهادهای مدنی تقویت شده و در کانال ماده ۱۷ به کارگزار و تسهیل‌گران اجتماعی تبدیل می‌شوند.
می‌توانیم حتی حلقه‌های واسط در این مسیر را بازتعریف کنیم؛ برای مثال نهادی که متناسب با شرح وظایف شهرداری و شورا باشد، ۱۰۰ عضو رسمی و فعالیت مستمر داشته باشد، در این صورت شهرداری مکلف می‌شود به آن کمک کند.
در ماده ۱۷ هم بی‌تردید حلقه‌های واسط بین مجری ماده ۱۷ و بدنه ضعيف اجتماعی از منظر اقتصادی می‌تواند به مدیریت شهری در رابطه با ترمیم آسیب‌های اجتماعی برآمده از فقر کمک کند.
دیدگاه خود را بنویسید