برای راهاندازی و تداوم فعالیت‌های خیریه، علاوه بر نیات پاک نیکوکاران، وجود مقدار معینی از اموال غیرمنقول نظیر زمین و ساختمان که لازمۀ عینیتبخشی به نیات موصوف است، ضرورت دارد.
این اموال غالبا توسط اشخاص خصوصی فراهم می‌شود، اما دولت هم به موجب برخی از قوانین و مقررات مجاز است تا در زمینۀ تدارک ضرورت مزبور، گامهایی بردارد؛ چه این که اولا دولت، منابع وسیعی برای تحقق نیاز موسسات خیریه و عام المنفعه به زمین و ساختمان در اختیار دارد.
ثانیا از آن جایی که موسسات خیریه و عام المنفعه در تحقق عدالت اجتماعی معین دولت به شمار می‌آیند، این ترتیب قانونی موجه به نظر میرسد.
مقررات و ضوابط واگذاری اموال به تشکلهای مردم نهاد
در این نوشتار از رهگذر تحلیل مقررات یادشده، ضوابط واگذاری اموال به تشکلهای مردمنهاد مثل موسسات خیریه با نگاهی آسیب شناسانه تبیین می‌شود.تبصرۀ 5 مادۀ 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت است که به موجب این تبصره تنظیم بخشی از مقررات دولت، حق استفاده از اراضی و املاکی که مالکیت آنها متعلق به دولت جمهوری اسلامی است به سه شرط قابل واگذاری به موسسات خیریه و عام المنفعه است:
1. تصویب واگذاری حق استفاده توسط هیات وزیران.
2. استفادۀ موسسۀ خیریه و عام‌المنفعه در جهت تحقق اهداف و احکام برنامه‌های پنج ساله
3. موسسۀ خیریه و عام‌المنفعه به اراضی و املاک دولتی احتیاج داشته باشد.
با مشاهدۀ مادۀ 2 «قانون برنامۀ پنج ساله ششم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400 - 1396) مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ 14/12/1395» میتوان به برخی از اهداف برنامۀ ششم توسعه اشاره نمود:
1- آب و محیط زیست
2- بازآفرینی بافتهای ناکارآمد شهری.
3- توانمندسازی محرومان و فقراء (با اولویت زنان سرپرست خانوار).
4- کاهش آسیب های اجتماعی
5- فرهنگ عمومی و سبک زندگی ایرانی - اسلامی.
به نظر میرسد مقصود از حق استفاده در تبصرۀ 5 مادۀ 69، میتواند حق انتفاع باشد که به موجب قرارداد، از جانب دولت به موسسۀ خیریه واگذار می‌شود یا میتواند صرفا اذن در استیفاء باشد که مورد اول صحیح تر به نظر میآید. لازم به ذکر است قرارداد مذکور برای موسسۀ خیریه نسبت به موضوع مالکیت ایجاد نمیکند، حتی اگر دولت به منتفع، اجازۀ احداث بنا یا تاسیسات را بدهد.
برای مطالعه :
برنامه‌های داوطلبانه راهی برای مدیریت بهتر سازمان‌های غیرانتفاعی
برای نمونه در تصویب‌نامۀ کمیسیون اصل 138 قانون اساسی وزیران عضو در تاریخ 17/09/1397 تصویب کردند حق استفادۀ یک پلاک ثبتی با حفظ مالکیت دولت به مدت 30 سال به بنیاد خیریۀ روشنای امید ایرانیان واگذار شود تا صرفا در راستای ارائه خدمت به جامعه هدف خود از آن بهره ببرد.
لازم به ذکر است در این تصویب نامه تمدید مدت استفاده منوط به تصویب هیات وزیران قید گردیده است؛ همچنین پس از پایان دورۀ تعیین شده عرصه و اعیان ملک مذکور به سازمان بهزیستی کشور (به عنوان نمایندۀ دولت) تحویل خواهد شد و بنیاد یاد شده هیچ حقی نسبت به آن ندارد و نخواهد داشت.
از آن جا که موسسات موقوفه نیز مصداق موسسات عام‌المنفعه به شمار میروند، میتوانند مشمول احکام قانون مذکور باشند. البته لازم به ذکر است مال واگذار شده به موسسۀ موقوفه، جزو اعیان موقوفه نخواهد شد. باید توجه داشت امکان وقف اموال دولتی و عمومی محل اختلاف است و ظاهرا حاکم اسلامی این اختیار را دارد. در هر حال عدم تعیین تکلیف در این باره توسط مقنن، از خلأهای قانونی حوزۀ وقف است.
کمکهایمالی شهرداری‌ها به موسسات عام المنفعه
به موجب بند 10 ماده 55 قانون شهرداری، مصوب 11/04/1334 (با اصلاحات و الحاقات بعدی)، «اهداء و قبول اعانات و هدایا به نام شهر... با تصویب انجمن شهر»، از وظایف شهرداری‌ها است. اعطای کمک به موسسات خیریه و عام المنفعه از مصادیق بارز این مقرره است.
در تبصره ماده 79 قانون فوق الذکر، مقرر شده اعتبارات اعطایی شهرداری ها به بنگاههای خیریه، به وسیلۀ هیات مدیرۀ آنها و با نظارت شورای شهر به مصرف خواهد رسید.لازم به ذکر است افزون بر موسسات خیریه، سمنها و موقوفات عام نیز میتوانند مشمول بند 10 ماده 55 قانون شهرداری باشند.
واگذاری‌اموال غیرمنقول مازاد آموزش‌وپرورش به خیریه‌ها
مطابق مادۀ 12 قانون تاسیس و ادارۀ مدارس و مراکز آموزشی‌وپرورشی غیردولتی، وزارت آموزش‌وپرورش مجاز است زمین و ساختمانهای مازاد بر نیاز خود را به صورت اجاره یا فروش (هر دو از عقود معوض هستند) به موسسان مدارس غیر دولتی واگذار نماید. لازم به ذکر است زمینها و ساختمانهایی قابلیت واگذاری را دارند که پس از فروش یا اجاره آنها، دسترسی مردم محل وقوعشان، به مدارس دولتی مختل نگردد.
«مؤسساتي كه از زمين و ساختمان با كاربري آموزشي و يا تسهيلات بانكي براي خريد فضاي آموزشي يا تاسيس مدرسه استفاده نموده باشند، در واگذاري ساختمان و زمين مازاد بر نياز موضوع اين قانون در اولويت ميباشند. در شرايط مساوي از ميان مؤسسان مدارس غيردولتي به ترتيب ايثارگران، فرهنگيان و مؤسسات آموزشي فرهنگي خیریه و عام المنفعه در اولويت» بودند.
با وجود این مادۀ 3 «آیین نامۀ نحوۀ تعیین قیمت و فروش و اجاره و شرایط واگذاری ساختمان‌ها و اراضی مازاد بر نیاز وزارت آموزش‌وپرورش» (مصوب هیات وزیران مورخ 09/11/1396)، تنها دارای گروه دارای اولویت، فرهنگیان هستند و اولویت ایثارگران و موسسات خیریه و عام‌المنفعه حذف گردیده است که منطق حذف گروه اخیر مشخص نیست و از این حیث باید به آن انتقاد کرد.
قانون حمایت از معلولان
به موجب مادۀ 18 قانون حمایت از معلولان «سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین مورد نیاز احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن را به صورت اجاره بلند مدت نود و نه ساله تأمین و برای یک بار در اختیار افراد مذکور و یا تعاونیها و مؤسسات خیریه مسکنساز مورد تأیید سازمان، قرار دهد».
به موجب بند (پ) مادۀ 1 قانون فوقالذکر، منظور از سازمان، سازمان بهزیستی کشور است. بنابراین آن موسسات خیریهای که تاییدیه سازمان بهزیستی کشور را دریافت نمایند، میتوانند نسبت به دریافت زمین از سازمان ملی زمین و مسکن و احداث واحد مسکونی برای افراد معلول اقدام نمایند.
لازم به ذکر است مطابق مادۀ 19 قانون حمایت از معلولان «افراد دارای معلولیت از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، آمادهسازی زمین، عوارض نوسازی و همچنین حق انشعابات آب، برق، گاز و دفع فاضلاب منطبق با الگوی مسکن مصوب معاف میباشند». به نظر میرسد حکم این ماده به موسسات خیریه موضوع مادۀ 18 نیز قابل تسری است.
اختصاص اموال مجهول‌المالک به امور خیریه
به موجب مادۀ 28 قانون مدنی «اموال مجهول‌المالک با اذن حاکم یا مأذون از قبل او به مصارف فقرا میرسد». به عقیدۀ برخی از اساتید حقوق، در مورد اموال مجهول‌المالک، مراد از حاکم دادستان است. برخی دیگر دادرس دادگاه عمومی را مصداق حاکم در این ماده تشخیص دادهاند.
در مقررۀ اخیر چنین آمده است: «اموال در اختيار ولی فقيه عبارتند از اموال مجهول‌المالك، بلاصاحب، ارث بلاوارث، كالاهای قاچاق بلاصاحب و صاحب متواری و اموال رسوب‌شده در مناطق آزاد و ويژه اقتصادی، اموال اعراضی، رهاشده، اموال و املاك غائبين مفقود‌الاثر، اموالی كه بابت تخميس و خروج از ذمه و اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی و ديگر قوانين در اختيار ولی فقيه است».
همچنین بر اساس بند 2 بخشنامۀ فوق الذکر ستاد اجرایی فرمان امام، به نهاد ماذون از قبل ولی فقیه به شمار میآید. از این رو به موجب بند 3 همین بخشنامه، «دادگاه‌ها مكلفند در مورد اموال به‌جای مانده از محكومين پرونده‌های موضوع اصل ۴۹ قانون اساسي كه حكم آن به نفع ساير نهادها صادر شده و لكن تاكنون نسبت به شناسايی، اعمال سرپرستی و تملك آن اقدام ننموده‌اند رسيدگي و نسبت به صدور حكم تكميلی به نفع ستاد اجرايی فرمان امام (ره) اقدام نمايند».
خاطرنشان می‌شود به موجب مادۀ 12 قانون شوراهای حل اختلاف، حفظ مال مجهول‌المالک بر عهدۀ شورای حل اختلافی است که مال موصوف در قلمروی صلاحیت محلی آن قرار دارد. بر این اساس باید مادۀ 1 نظام نامه اجرای مواد 28 و 866 قانون مدنی (مصوب هیات وزراء، مورخ 12/05/1312) را نسخ شده تلقی کرد، زیرا این ماده، وظیفۀ حراست از اموال مجهول‌المالک را بر عهدۀ دادستان محلی قرار داده بود که مال در آن جا واقع شده است.
بیشتر بخوانید :
آیا ستاد اجرایی فرمان امام اموال مجهول‌المالک را به فقراء میرساند؟
پاسخ بدون شک مثبت است. در واقع قوانینی نظیر تبصرۀ مادۀ 595 قانون تعزیرات و بخشنامۀ پیشگفته، تنها به تعیین حاکم و نهاد ماذون پرداخته اند و مورد مصرف را تعیین ننموده اند. بنابراین مادۀ 28 قانون مدنی در مورد مصرف اموال مجهول‌المالک، حاکمیت دارد؛ خصوصا آن که به فتوای آیت الله خامنهای در رسالۀ اجوبه الإستفتائات، واجب است مال مجهول‌المالک به فقرا صدقه داده شود.
تاکید می‌شود نظر به فعالیت مستمر و تخصصی موسسات خیریه و عام‌المنفعۀ فعال در زمینۀ توانمندسازی فقراء، تخصیص اموال مجهول‌المالک به ایشان میتواند توسط ستاد اجرایی فرمان امام از مجرای موسسات موصوف انجام پذیرد. بنابراین انتقال مال غیرمنقول مجهول‌المالک از ستاد اجرایی فرمان امام به موسسات خیریه و عام‌المنفعۀ مذکور، با مانع قانونی مواجه نیست.
اهدای اموال مازاد سازمان‌های مناطق آزاد تجاری به خیریه ها
مطابق مادۀ 54 آیین نامۀ مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی، سازمان‌های مزبور پس از تایید هیات مدیرۀ مربوطه مجازند اموال منقول و غیر منقول و لوازم مازاد بر نیاز خود و اثاث فرسودۀ اختصاصی خود را به نحو مقتضی به موسسات فرهنگی یا خیریه اهداء نمایند؛ البته اموالی که جزء نفایس علمی یا آثار و بناهای تاریخی هستند، قابل اهداء به شمار نمیروند. لازم به ذکر است قید مازاد بر نیاز از طریق واو عطفیه به اموال منقول و غیر منقول نیز باز میگردد.
لازم به اشاره است که هم سو با مادۀ 17 آییننامه در مادۀ 21 آن چنین آمده است: «هدایا، وقف و کمکها با در نظر گرفتن نیات اهداکننده و واقف برابر دستورالعمل ابلاغی توسط دبیر خانه شورا به مصرف خواهد رسید».
واگذاری بلاعوض اجناس مازاد صندوق‌توسعۀملی به خیریه‌ها
بر اساس مادۀ 32 آیین نامۀ مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی صندوق توسعۀ ملی، کمیسیون معاملات این صندوق میتواند اجناس و اثاثیۀ مازاد خود را پس از اخذ مجوز از رئیس هیأت عامل به دستگاههای دولتی، مؤسسات وابسته به دولت، بنگاههای خیریه، مساجد، مدارس و واحدهای بهزیستی به صورت بلاعوض واگذار نماید.
تاکید می‌شود نظر به اطلاق ترکیب وصفی بنگاه خیریه، مقررۀ فوق الذکر شامل موسسات و بنگاههای خیریۀ غیردولتی نیز می‌شود. همچنین مدارس غیردولتی خیریه را هم در بر میگیرد. لازم به ذکر است «اجناس و اثاثیه»، ظهور در اموال منقول دارد و غیرمنقول را شامل نمیشود
به موجب مادۀ 27 آیین نامۀ معاملات دولتی شرکت پست بانک که به موجب ماده 1 همین آیین نامه، اختصارا پست بانک نامیده می‌شود، اجناس و اثاثیهای که توسط هیات مدیرۀ شرکت فرسوده یا زائد تشخیص داده می‌شود و فروش آنها مقتضی دانسته نمیشود، به صورت بلاعوض قابل واگذاری به بنگاههای خیریۀ عمومی است.
تخصیص اعتبارات ریالی دولتی به امور خیریه و عام المنفعه
در نظام اجرایی کشور بعضا شاهد مقررات پراکندهای هستیم که به موجب آنها دولت، پارهای از وجوه ریالی را به طرحها و فعالیت‌های خیریه و عام‌المنفعه اختصاص داده است. این وجوه گاهی از محل اعتبارات سازمان اوقاف و امور خیریه تامین شده است. برای نمونه به موجب بند 6 مصوبۀ هیات وزیران (مورخ 6/3/1386 در اصفهان)، مبلغ شش میلیارد ریال از محل اعتبارات سازمان مزبور برای مرمت و تکمیل مساجد و بقاع متبرکه اختصاص یافت؛
مشاهده می‌شود که اگر متعلق امر عام‌المنفعه، مسجد و اماکن مذهبی باشد، عمدتا سازمان اوقاف و امور خیریه به عنوان نهاد معین تعیین شده است؛ البته گاهی وجوه لازم برای احداث مسجد و مصلی از محل اعتبارات ملی، اعتبارات نهاد ریاست جمهوری و غیره تامین شده است.
در پارهای از مواقع هم دولت به سازمان اوقاف و امور خیریه اعتباراتی را برای انجام امور عام‌المنفعه تزریق نموده است؛ برای نمونه به موجب مصوبۀ هیات وزیران مبلغ یک میلیارد ریال در اختیار سازمان اوقاف قرار گرفت تا با آن نسبت به ساخت مرکز فرهنگی و حسینیۀ قائم آل محمد (عج) اقدام نماید.
علاوه بر امور مساجد و اماکن مذهبی، گاهی اعتباراتی برای امور دیگری همچون تامین آب مورد نیاز آسایشگاه خیریه‌کهریزک در نظر گرفته شده است. به این منظور در مصوبه هیات وزیران مورخ 24/5/1386 مبلغ ده میلیارد ریال اختصاص یافت، یا بر اساس بند 3 تصمیمنامه در خصوص سیاستگذاری بازسازی بم (مورخ 30/05/1386)، از محل وجوهات خیرین در حساب وزارت امور اقتصادی و دارایی مبلغ پانزده میلیون تومان برای موسسه خیریه خانه مادر و کودک در بم اختصاص یافت تا عملیات ساختمانی 44 واحد مسکونی فرزندان بی سرپرست فاقد مسکن را اتمام بخشد.
سرانجام لازم به ذکر است که مقررات پیشگفته بعضا مستند به مادۀ 55 قانون محاسبات عمومی کشور به تصویب رسید است. در این ماده چنین میخوانیم: «اعتباري كه تحت عنوان هزينههاي پيش بيني نشده در قانون بودجه كل كشور منظور ميشود، بنا به پيشنهاد وزراي ذي ربط و تأييد سازمان برنامه و بودجه و تصويب هيأت وزيران و ساير مقررات عمومي دولت قابل مصرف ميباشد و هيأت وزيران مجاز است در مورد دستگاههاي اجرائي كه داراي مقررات قانوني خاص ميباشند اجازه دهد كه اعتبار واگذاري از محل اعتبارات موضوع اين ماده مقررات خاص دستگاه مربوط مصرف شود».
آسیب شناسی قوانین واگذاری اموال به خیریه ها
1. حکم ممنوعیت انتقال عین و منفعت اراضی و ابنیه واگذار شده
یکی از ایراداتی که در عمل مکانیسم حمایت کنندۀ تبصرۀ 5 مادۀ 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از حوزۀ امور خیریه را تضعیف میکند، حکم ممنوعیت انتقال عین و منفعت اراضی و ابنیه واگذار شده است؛ با این توضیح که ترهین اراضی و ابنیۀ موصوف را نمیتوان صحیح تلقی کرد.
از این رو امکان اخذ وام از بانکها برای پیشبرد طرحهای خیریه منتفی است. ممکن است این اشکال مطرح که در صورت عدم وضع ممنوعیت انتقال توسط قانونگذار، باز هم رهن امکانپذیر نبود، چرا این بانک ها منحصر حسب اسناد رسمی مالکیت، وام اعطاء میکنند، در حالی که در ما نحن فیه تنها قرارداد واگذاری (و نه سند رسمی مالکیت) وجود دارد. در پاسخ یادآور می‌شود که اولا مطابق مادۀ 6 آییننامۀ تسهیلات اعطایی بانکی «اعطای تسهیلات عنداللزوم، به تشخیص بانک، منوط به اخذ تامین کافی برای حفظ منافع بانک و حسن اجرای قراردادهای مربوط میباشد».
بنابراین مصداق تامین در قانون معین نشده است و هیات وزیران صرفا به ملاک کفایت تامین اشاره نموده است. ثانیا به موجب تبصرۀ 2 الحاقی مادۀ 6 آیین نامۀ تسهیلات اعطایی بانکی (مصوب هیات وزیران در جلسۀ مورخ 30/07/1396)، «کلیۀ بانک ها موظفند قراردادهای مربوط به تخصیص زمین توسط سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران و شرکت‌های تابعه و همچنین قراردادهای مربوط به تخصیص زمین برای اجرای طرحهای صنایع روستایی و پروژه های دامداری و آبزیان و زراعت که حسب مورد موافقت اصولی آنها توسط وزارت جهاد کشاورزی صادر شده است و نیز قراردادهای مربوط به حق بهره برداری از زمین و خدمات زیربنایی در شهرک‌های علمی و تحقیقاتی، پارک های علم و فناوری، مراکز رشد و مراکز نوآوری را هم ردیف اسناد رسمی پذیرفته و تسهیلات اعتباری و حقوقی مربوط به اسناد رسمی را در خصوص قراردادهای مزبور اعمال نمایند».
بسیار مناسب است که مفاد این تبصرۀ الحاقی به موسسات خیریۀ موضوع قانون واگذاری اراضی و ابنیۀ دولتی به موسسات خیریه و درمانی و امدادی و فرهنگی و ورزشی بدون اخذ بهاء، تسری یابد.
2. عدم تعیین دقیق نحوه تخصیص و مصرف اموال مجهول‌المالک
قوانین و مقررات مربوط به اموال مجهول المالک از این حیث که به صورت دقیق و جامع، چگونگی تخصیص و مصرف این اموال را تعیین نکرده اند، استعداد ابتلای به تشتت در تفسیر و اجرا را با خود به یدک میکشند. به این دلیل قوانین و مقررات یاد شده آسیب حقوقی دارند و نیازمند اصلاح هستند.
3. تخصیص اعتبارات ریالی دولتی به امور خیریه
در خصوص تخصیص اعتبارات ریالی دولتی به امور خیریه و عام‌المنفعه لازم به‌ذکر است اگر دولت اعتبارات مزبور را به صورت یک ردیف مشخص در قوانین بودجۀ سنواتی پیش بینی میکرد، حیث شفافیت بیشتر و اِعمال مناسبتر نظارتهای معمول دیوان محاسبات، بهتر تامین میگشت.
نتیجه گیری
در این مقاله، ضوابط واگذاری اموال منقول و غیرمنقول به موسسات خیریه و عام‌المنفعه بررسی گشت. در این راستا دال بر قوانین و مقرراتی همچون تبصرۀ 5 مادۀ 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت، بند 10 ماده 55 قانون شهرداری، مادۀ 18 قانون حمایت از معلولان، مادۀ 28 قانون مدنی، مادۀ 54 آیین نامۀ مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی، مادۀ 32 آیین نامۀ مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی صندوق توسعۀ ملی و مادۀ 27 آیین نامۀ معاملات دولتی شرکت پست بانک تبیین گشت و در نهایت با رویکردی آسیب شناسانه به این نصوص توجه شد. تجمیع این قوانین و مقررات پراکنده و تنظیم، تنسیق و کارآمدسازی آنها ضرورت اساسی دارد.
این مطلب برداشت و خلاصه‌ای از مقاله (ضوابط واگذاری اموال غیرمنقول و منقول دولتی به موسسات خیریه.عام المنفعه و موقوفه) نوشته (محمدمهدی الشریف و داریوش کیوانی هفشجانی) است که در همایش خیرماندگار شرکت کرده و در سیویلیکا منتشر شده است.
دیدگاه خود را بنویسید